Vargas hizo un repaso sobre las atribuciones que le confiere la Constitución a la figura del ombudsman
A raíz de las agresiones sufridas por el defensor del Pueblo, Pablo Ulloa junto a periodistas de varios medios al visitar el Centro de Retención Vehicular (Canódromoel Coco), el juez del Tribunal Constitucional, José Alejandro Vargas hizo un repaso sobre las atribuciones que le confiere la Constitución a la figura del ombudsman.
De igual forma, hace un recorrido por el origen del Defensor del Pueblo en diferentes países y sus funciones, las cuales compartimos a continuación:
El Defensor del Pueblo
José Alejandro Vargas
Los artículos 190, 191 y 192 de la Carta Sustantiva de 2010 constitucionalizaron la figura del Defensor del Pueblo, institución que originalmente había sido creada por la Ley núm. 19-01, promulgada el 1º de febrero de 2001 y modificada mediante la Ley núm. 367-09, del 23 de diciembre de 2009.
El Defensor del Pueblo se concibe, en los términos de los artículos 191 y 192 de la Constitución, como “una autoridad independiente en sus funciones y con autonomía administrativa y presupuestaria” cuya función es la de “contribuir a salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y los intereses colectivos y difusos establecidos en esta Constitución y las leyes”, siempre que dichos derechos e intereses fueren “violados por funcionarios u órganos del Estado, por prestadores de servicios públicos o particulares que afecten intereses colectivos y difusos.”
En los términos de relevante doctrina internacional, “hablar del Defensor del Pueblo u Ombudsman debería carecer de estímulo y ser desesperanzador”, debido a que su creación se debe, necesariamente, “a la falta, el error, el abuso, la discrecionalidad abusiva o la ilegalidad” en el accionar de la Administración pública (Aguilar Cavallo, 2008).
No obstante, el Defensor del Pueblo es una institución de derechos humanos creada para la protección de los derechos fundamentales, finalidad a la que responden indistintamente de las denominaciones con las que se conoce: Ombudsman o Defensor del Pueblo (término más expandido), Comisionado para los Derechos Humanos (México y Honduras), Procuradores de Derechos Humanos (Guatemala, El Salvador y Nicaragua), etcétera.
Igualmente, de acuerdo al Art.15 de la Ley No. 19-01, Si como resultado de las investigaciones realizadas por el Defensor del Pueblo, resultara comprometida la responsabilidad de algún funcionario, el Defensor del Pueblo tendrá la potestad de amonestarlo con la finalidad de que enmiende su error. Las autoridades y funcionarios deberán contestarles por escrito en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles. A la expiración de este plazo, la autoridad o funcionario público no contestare, o si modifica su actuación, el Defensor del Pueblo podrá dirigirse al superior jerárquico para que lo sancione, incluso puede hacer pública la falta del funcionario público a los medios de comunicación.
Orígenes de la Defensoría del Pueblo, en general y en la República Dominicana
Históricamente varios ordenamientos jurídicos contemplaron la figura de lo que hoy se conoce como Defensor del Pueblo, en su acepción de funcionario o cuerpo independiente con capacidad para actuar frente a los abusos o excesos del poder. Los casos principales de cita son:
El de la antigua Roma, en la que el “tribuno de la plebe protegía al pueblo de los abusos de la burocracia gubernamental” (Aguilar Cavallo, 2008, pág. 26). El instituto fue creado en el año 368 por el emperador Valentiniano I, con la misión específica de supervigilar la acción de funcionarios públicos. También se conoció en Roma el llamado “defensor civitatis”, quien actuaba como abogado de los pobres, protegiendo y resguardándolos de la opresión de las autoridades locales y estatales.
Más cercano en el tiempo, la Constitución de 1676 de Nueva Jersey y la de Pennsylvania de 1681 prescribían que ciertos funcionarios públicos, llamados censores, debían proteger la libertad de los ciudadanos de las acciones inconstitucionales y de las autoridades públicas. Por ejemplo, el artículo 47 de la Constitución de Pennsylvania de 1776 estableció para el pueblo un Council of Censors (Álvarez Díaz, 1994).
En Suecia, en el año 1700, se designó al Ombudsman “para que en su ausencia vigilara a los funcionarios”, convirtiéndose con el tiempo en un Comité Parlamentario para la protección de derechos, siendo constante que al término en cuestión, Ombudsman, se le atribuye origen sueco y que se le hizo figurar en la Constitución sueca de 1809 (Aguilar Cavallo, 2008, pág. 27).
En Latinoamérica la figura del Defensor del Pueblo se ha expandido a varios países, surgiendo a mediados de la década de los 90 del siglo pasado (González Volio, 2009, pág. 159), siendo que antes de esa fecha el único Ombudsman latinoamericano era el de Guatemala, creado en 1985, En Latinoamérica, el Ombudsman o Defensor del Pueblo es incorporado por primera vez en la Constitución de Guatemala en el año 1985, “bajo la modalidad de Comisionado del Congreso de la República y con el nombre de Procurador de los Derechos Humanos, y de ahí en adelante esta institución comenzará a extenderse a otros países del continente” (Ibídem).
Consta, sin embargo, que en tiempos coloniales existió tanto el “Protector de los Indios” como el “Veedor del Rey”, funcionarios que en general comunicaban al monarca y eventualmente obtenían de él diversos grados de protección. En el caso del Veedor del Rey, actuaba directamente como control de la actividad de los virreyes (González Volio, 2009).
En todos los casos, y valga este aserto en términos generales, el Defensor del Pueblo es una “magistratura de persuasión”, es decir, una cuya fuerza “depende de tres factores principales: a) de la estima personal que haya sabido conquistarse; b) de ser el hombre de confianza del Parlamento, y c) del peso de sus argumentos” (Torres del Moral, 1991).
Modelo dominicano de Defensoría del Pueblo: medidas y obligatoriedad de sus decisiones
La gama de las otras medidas que el Ombudsman puede adoptar con respecto a las quejas es amplia; sin embargo, lo que cabe recordar es que en la mayoría de los países sus decisiones no son vinculantes sino que se pretende que las instituciones públicas denunciadas le escuchen y procedan a realizar o abstenerse de realizar conductas determinadas. De manera que al Defensor del Pueblo se le respetará y obedecerá por la sola fuerza de su prestigio y del poder de opinión que pueda generar en torno a sus disposiciones.
Mas no solamente se trata de “fuerza moral”, visto que de acuerdo al artículo 27 de la Ley 19-01 en caso de negativa de colaboración de parte de un funcionario público, o si éste se negare a suministrar documentaciones o informes que se le requieran, entonces el Defensor del Pueblo podrá informar al superior inmediato del funcionario investigado y al ministerio público, a fin de que someta al funcionario a la acción de la justicia bajo cargos de violación al artículo 234 del Código Penal Dominicano.
En consecuencia, si la conducta de un funcionario se ve comprometida, se le notificará a éste y a su superior jerárquico, el cual dispondrá de quince (15) días hábiles no prorrogables.
De modo que, en sentido amplio, opiniones o decisiones, críticas, recomendaciones, sugerencias, admoniciones o inclusive reproches son todas medidas no coercitivas que en general dependerán en última instancia del tono, el énfasis y la publicidad con los cuales el Ombudsman las emita.
En los casos que requieren de su intervención, el Defensor toma una decisión que incluye un proyecto de “recomendación”. Aunque el carácter de ésta no es coercitivo, en cierta forma sí resulta vinculante con la autoridad, puesto que la ley le exige una respuesta o informe detallado aceptando las recomendaciones hechas por Ombudsman o describiendo las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones en el plazo de tres meses.
Los procedimientos sumarios e informales
La característica anterior conlleva la configuración de otro rasgo propio, como es el evitar el procedimiento riguroso para resolver las quejas o para efectuar las investigaciones pertinentes. Las razones y las justificaciones por las cuales se adopta la figura y se la recomienda a nivel mundial.
La experiencia negativa de la larga tramitación procesal que entorpece la gestión eficaz de la administración pública, y también a los tribunales de justicia, cuando se busca auxilio inmediato para reponer los daños causados cuando los derechos ciudadanos han sido violentados, requiere de un procedimiento informal, ágil, flexible. En este sentido, ya algunos países han agilizado el sistema, receptando inclusive las quejas orales, con lo cual además se soluciona el problema del acceso de quien tiene dificultades para redactar la queja o aun del iletrado, que es quien mayormente necesita de este servicio.
A ello se suma la innovación de obviar la necesidad de la intermediación o el auxilio de un letrado, procurador o jurista; si es preciso, encargar a los funcionarios de la oficina del Ombudsman que hagan uso de un formulario, o traduzcan la queja por escrito luego de haber hecho un interrogatorio o mantenido una conversación preliminar con el quejoso.
Gratuidad del servicio
La ayuda, patrocinio o gratuidad del servicio legal, conocido en otros tiempos como beneficio de pobreza, es una característica propia del Ombudsman, puesto que refleja la esencia de servicio a la comunidad.
Existen datos curiosos en el derecho comparado respecto a los gastos y costas del proceso. En Finlandia, por ejemplo, aparece el principio de gratuidad para ambas partes, pero existe una sanción de mala conducta del quejoso que va más allá de la simple “condena a pago de gastos”; asimismo, el quejoso o quien firmase una información o certificación incorrecta será castigado con una multa o con un máximo de un año de prisión. Pero luego de la queja viene la etapa de investigación, en la cual resulta aún más difícil mantener el principio de gratuidad. En esta fase se necesita de la intervención de terceras personas que tienen derecho a recibir honorarios; muchas de ellas son peritos en la materia que es objeto de reclamo y no pertenecen a la oficina del Ombudsman. Por ello, siempre será necesario, en el momento de nombrar al equipo de trabajo, tener en cuenta que debe un personal calificado, técnicos y científicos capacitados para actuar como tales.
En el caso dominicano el servicio del Defensor del Pueblo es gratuito por mandato de la ley.
Investigación y colaboración
El Defensor dominicano tiene un amplio poder investigativo; sus facultades de investigación se extienden a las actividades de cualquier autoridad, funcionario, empleado público o personas jurídicas relacionadas con los casos que se investiguen y solamente bajo la salvedad de los casos prohibidos por la Ley 19-01 en su Art. 18, esto es, si la ley prevé sanción para reparar el agravio que dio origen a la queja; si ha transcurrido más de un año desde que el querellante tuvo conocimiento del acto irregular, salvo que la naturaleza del caso así lo amerite; quejas interpuesta de mala fe y cuando el afectado no demuestre real interés.
Dentro de la facultad investigativa que tiene, también se puede mencionar la solicitud mediante escrito motivado por parte de la función judicial o sus comisiones para solicitar al Ombudsman o Defensor una investigación o esclarecimiento de actos, resoluciones y conductas concretas producidas en las Administraciones públicas, que afecten a un ciudadano o grupo de ciudadanos.
El Defensor del Pueblo en el constitucionalismo y el Estado Social y Democrático de Derecho
El Defensor del Pueblo, en términos institucionales, recibe plena justificación dada la expansión del constitucionalismo, como proceso de extraordinaria influencia mundial en cuanto a la defensa de los derechos fundamentales y la supremacía constitucional (Monti, 2006), como también, por supuesto, dada la amplia consagración y el esquema de defensa de esos derechos en la Carta Sustantiva dominicana.
Más no solamente se trata de la protección de derechos fundamentales, puesto que en relación con el Defensor del Pueblo se trata de una figura claramente relacionada con la efectividad de las disposiciones constitucionales orientadas a colocar el interés colectivo como fundamento de los servicios que provee la Administración Pública.
En este sentido, el interés colectivo como parte de las finalidades del Estado se concreta, en los términos previstos por el Artículo 40 de la Carta Sustantiva, en la protección efectiva de los derechos, esto es, en la promoción de los derechos fundamentales. La derivación básica de ese postulado exige que el Estado no se encierre en sí mismo y, muy por el contrario, requiere que la Administración haga su mejor esfuerzo por tutelar con eficacia los derechos de todos.
Tal como lo ha reconocido, entre otros, el Tribunal Constitucional peruano en el caso Ley 28.258-Ley de Regalías Mineras, Rol N.º 0048-2004-AI/TC, de fecha 1 de abril de 2005, Fundamentos Jurídicos 1-10., el constitucionalismo contemporáneo es el de un Estado social y democrático de derecho que consiste en un Estado “que sin desconocer los intereses individuales, los integra a los intereses de la sociedad, bajo el entendido que la realización de los primeros no puede darse sin el concurso de los segundos.”
Se justifica así la conceptualización de Parejo, en el sentido de que “el Defensor del Pueblo está inspirado en los valores colectivos del orden constitucional” (Parejo Alfonso, 1992), aserto que adquiere visos de evidencia y total aplicabilidad en el caso de la Defensoría del Pueblo dominicana, que amerita todo el apoyo público y privado para el ejercicio regular de sus atribuciones, obrando en pos de un sistema democrático más justo e incluyente.
Fuente: acento.com.do